Urteile des Europäischen Gerichtshofs sind für alle nationale Gerichte bindend, erklärt EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen im Mai 2020. „Das letzte Wort zu EU-Recht wird immer in Luxemburg gesprochen. Nirgendwo sonst.“ Es gehe darum, die EU als Werte- und Rechtsgemeinschaft zusammenzuhalten. Um dieser Meinung Nachdruck zu verleihen, hat die EU im Juni 2021 ein förmliches Verfahren gegen Deutschland eingeleitet. Es geht um nicht weniger als den Fortbestand des Euro.
Das war passiert: Das Bundesverfassungsgericht hatte im März 2021 angeordnet, dass der Bundespräsident bis zur Entscheidung über einen Eilantrag gegen die gemeinschaftliche Schuldenaufnahme der EU das Gesetz zur Teilnahme Deutschlands am EU-Wiederaufbaufonds nicht unterschreiben durfte. Dieses sollte die EU-Kommission ermächtigen, Schulden auf dem Kapitalmarkt aufnehmen und diese teilweise als Zuschüsse an die Mitgliedstaaten weiter zu reichen. Im April 2021 wurde dieser Eilantrag abgelehnt. Obwohl das Hauptverfahren noch aussteht, konnte Präsident Steinmeier das entsprechende Gesetz nun unterschreiben, denn ein verspäteter Start könne irreversible Folgen haben, so das Verfassungsgericht. Die Bundesregierung befürchte außerdem „erhebliche außen- und europapolitische Verwerfungen”.
Außerdem hatten die Verfassungsrichter im Mai 2020 festgestellt, dass die europäische Notenbank mit dem 2015 gestarteten Programm ihr Mandat für die Geldpolitik überzogen hatte. Bundesregierung und Bundestag sollten deshalb darauf hinwirken, dass Europas Währungshüter nachträglich prüfen, ob die Käufe verhältnismäßig sind.
Die EZB hatte zwischen März 2015 und Ende 2018 rund 2,6 Billionen Euro in Staatsanleihen und andere Wertpapiere gesteckt – den größten Teil über das Programm PSPP (Public Sector Purchase Programme), auf das sich das Urteil bezieht. Zum 1. November 2019 wurden die umstrittenen Käufe neu aufgelegt, zunächst in vergleichsweise geringem Umfang von 20 Milliarden Euro im Monat.
Mittlerweile haben Bundesregierung und Bundestag das Urteil des Bundesverfassungsgerichts umgesetzt, indem sie die Verhältnismäßigkeit der Anleihekäufe festgestellt haben. Damit hätte die Angelegenheit beendet sein können, ist sie aber nicht: Die EU kann keine unabhängigen Urteile nationaler Verfassungsrichter gebrauchen. Im Ernstfall würden sie die gesamte Geldpolitik der Union sprengen. Damit das nicht geschieht, will die EU-Kommission vom Europäischen Gerichtshof EuGH geklärt wissen, wer in solchen Streitfragen das letzte Wort hat und hat ein Verfahren gegen Deutschland eröffnet.
Paradox dabei: Der europäische Gerichtshof, der alle geldpolitischen Maßnahmen der EU für rechtens erklärt hat, ist gleichzeitig Teil dieses Streits und oberster zuständiger Gerichtshof. Was soll bei einem solchen Verfahren also heraus kommen? Man kann wohl kaum erwarten, dass der EuGH sich selbst verurteilt. Dennoch bleibt: Das Bundesverfassungsgericht urteilt unabhängig, kann von der Politik zu nichts gezwungen werden.
Um zu ermessen, um wie viel es geht, ist es nötig, Rückschau zu halten.
1998 gründete die EU eine gemeinsame Zentralbank, die EZB. Laut ihrer Satzung bei der Gründung ist das vorrangige Ziel der Europäischen Zentralbank, die Preisstabilität zu gewährleisten. Zu diesem Zweck hat sie das ausschließliche Recht, die Ausgabe von Euro-Banknoten innerhalb der Union zu genehmigen. Die nationalen Zentralbanken sind alleinige Zeichner und Inhaber des Kapitals der EZB. Der Schlüssel für die Zeichnung des Kapitals der EZB, der 1998 festgelegt wurde: 50 Prozent des Anteils des jeweiligen Mitgliedstaats an der Bevölkerung der Union im vorletzten Jahr vor der Errichtung des Europäischen Systems der Zentralbanken ESZB und 50 Prozent des Anteils des jeweiligen Mitgliedstaats am Bruttoinlandsprodukt der Union zu Marktpreisen in den fünf Jahren vor dem vorletzten Jahr vor der Errichtung des ESZB.
Die EZB kann laut Satzung genau wie die nationalen Zentralbanken am Markt tätig werden. Aber: Überziehungs- oder andere Kreditvergaben bei der EZB wie auch den nationalen Zentralbanken sind sind ebenso verboten, wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die EZB oder die nationalen Zentralbanken.
Schon wenige Jahre nach der Einführung der Gemeinschaftswährung im Jahr 2002 traten die ersten Probleme auf: Die Staatsverschuldung der wirtschaftlich schwächeren Mitgliedsländer stieg rasant, Ausgleichsmaßnahmen wie die Abwertung nationaler Währungen waren nicht mehr möglich.
2010 legte die EU in Maastricht Kriterien fest, die einzuhalten seien, um die Stabilität des Euro zu sichern:
1. Das Haushaltsdefizit darf nicht mehr als drei Prozent des
Bruttoinlandsprodukts (BIP) ausmachen.
2. Die gesamtstaatliche Verschuldung sollte 60 Prozent des BIP
nicht übersteigen. Dieser Artikel wurde jedoch von Anfang an flexibel ausgelegt. Es
genügt, wenn die Verschuldung kontinuierlich abgebaut wird und sich
dem Wert von 60 Prozent nähert.
3. Die Inflationsrate darf sich nicht weiter als 1,5 Prozentpunkte
vom Durchschnitt der drei preisstabilsten Länder entfernen.
4. Die langfristigen Zinssätze dürfen nicht mehr als zwei
Prozentpunkte über dem Niveau der drei EU-Länder mit den niedrigsten
Zinsen liegen.
5. Die Währung muss sich mindestens zwei Jahre lang innerhalb der
’normalen Bandbreiten‘ des Europäischen Wechselkurssystems ohne
Abwertung bewegt haben. „Das Wechselkurssystem ist das ‚Wartezimmer
für den Euro'“.
Von Anfang an war es mit der Einhaltung der Kriterien durch die Mitglieder nicht weit her. Vor allem die Haushaltsdefizite überstiegen oft bei weitem die festgelegten Grenzen.
Bereits 2012 sah sich die EU genötigt, den Euro-Rettungsschirm (ESM) für überschuldete Mitgliedsländer einzuführen. Der ESM darf direkt von Euro-Staaten Staatsanleihen aufkaufen oder diesen Kredite gewähren. Dies durfte die EZB bis dato nicht.
Ursprünglich sah der ESM eine Haftungsobergrenze von 700 Milliarden Euro vor und begrenzte den deutschen Anteil daran auf „nur“ 190 Milliarden Euro. Allerdings beschränkte Artikel 8 (5) des ESM-Vertrags das Fondskapital nicht auf den Nominalwert von 700 Milliarden Euro, sondern auf den jeweils aktuellen Ausgabewert, was das Zukunftsrisiko wesentlich erhöht. Ursprünglich hatten die EU-Verträge Staatsfinanzierung über die Notenpresse verboten und Regierungen die Veräußerung von Regierungsanleihen an die EZB untersagt. Dem ESM wurde nun gestattet, Staatsanleihen direkt zu kaufen, Staatskredite zu gewähren und insolvente Banken zu retten.
Der ESM löste Mitte 2013 den EFSF ab, den europäischen Finanz-Stabilisierungspakt, eine privatrechtliche Kapitalgesellschaft nach luxemburgischem Recht. Sie hatte Notkredite an Länder der Eurozone ausgegeben, wenn deren Probleme die gesamte Währungsunion in Gefahr brachten. Im Vertragswerk des ESM wurde den jeweiligen Entscheidern absolute Immunität zugesichert.
Der ESM verfügt über rund 704,8 Milliarden Euro Stammkapital. Diese Summe teilt sich auf in rund 80,5 Milliarden eingezahltes und rund 624,3 Milliarden abrufbares Kapital. Die Finanzierungsanteile der einzelnen Mitgliedstaaten beim ESM ergeben sich aus dem Anteil am Kapital der Europäischen Zentralbank, für einige neue Mitgliedstaaten gibt es befristete Übergangsvorschriften.
Es gab viel Protest gegen den ESM, der zu Recht als erster Schritt in die Schuldenunion gesehen wurde und Deutschland als größten Netto-Einzahler auch am stärksten in die Verantwortung nehmen würde. Keine der Anstrengungen, das Konstrukt zu verhindern, hatte jedoch Erfolg.
Der deutsche Finanzierungsanteil am ESM beträgt rund 26,9 Prozent. Dies entspricht rund 21,7 Milliarden Euro eingezahltem und rund 168,2 Milliarden abrufbarem Kapital. Weitere Haupt-Zahler sind Frankreich (20,2 Milliarden), Italien (17,8) und Spanien (11,8 ). Bisher wurden 195 Milliarden an Spanien, Griechenland und Zypern zugesagt, 109,5 Milliarden ausgezahlt und 19,6 zurückgezahlt. So sind von dem 500 Milliarden umfassenden Ausleihvolumen derzeit 410,1 Milliarden verfügbar. Die Hilfen aus dem Schutzschirm sind jedoch unbeliebt, weil mit strengen Reformauflagen verbunden. Besonders am Beispiel Griechenland wurde deutlich, dass das Land sein Tafelsilber verkaufen musste. Daher suchte man unter EZB-Präsident Draghi nach anderen Wegen.
Schon vor Gründung des ESM wurde im Juli 2012 klar, dass diesem Zugriff auf Kredite bei der EZB ohne jedes Limit gewährt werden sollte. Zu den Befürwortern zählten wichtige Euro-Staaten wie Frankreich und Italien, sowie führende Mitglieder des EZB-Rats. Demnach sollte der ESM Länder wie Spanien und Italien in Zukunft unterstützen, indem er in großem Stil Anleihen dieser Staaten kauft. Der ESM sollte die gekauften Anleihen bei der EZB als Sicherheiten für frisches Geld hinterlegen, das er erneut zur Unterstützung wankender Euro-Staaten einsetzen konnte. So geschah es dann auch – und die EZB wurde zur Bad Bank für alle faulen Kredite ihrer Mitgliedstaaten.
Außerdem finanziert die EZB über die nationalen Zentralbanken Konzerne. Welche das sind, teilt sie regelmäßig mit. Warum sie gefördert werden und in welcher Höhe, ist jedoch geheim.
Nachdem die EZB anfänglich ein begrenztes Programm mit dem Kauf von Staatsanleihen bis zu 60 Milliarden monatlich gestartet hatte, erklärte deren Chef Mario Draghi Anfang 2015: „Wir kaufen so lange, bis die Inflation steigt.“ Unter dem Vorwand, dauerhaft 2 Prozent Inflation erreichen zu wollen, wurden bis 2015 schon insgesamt 1,14 Billionen frisches Geld in die EU gepumpt, mit dem kriselnden und hoch verschuldeten Staaten geholfen wurde. Das bewirkte eine katastrophale Langzeit-Wirkung für die noch junge Gemeinschaftswährung: Statt die Staaten mit Auflagen zu zwingen, sich wirtschaftlich anzugleichen, wurden sie mit billigem Geld überschüttet und die Reformen fielen eher winzig aus.
Vor allem aber wurde auf diesem Weg die parlamentarische Mitbestimmung der einzelnen Staaten ausgehebelt: Für 20 Prozent der Wertpapierkäufe gibt es eine gemeinsame Haftung. Für die übrigen 80 Prozent haften die jeweils kaufenden nationalen Zentralbanken, die politisch unabhängig sind. Die Laufzeiten der Anleihen liegen zwischen 2 und 30 Jahren.
Zum 1. November 2019 wurden die umstrittenen Käufe neu aufgelegt, zunächst in vergleichsweise geringem Umfang von 20 Milliarden Euro im Monat.
Im Februar 2020 beschloss die EZB das dritte Programm zum Ankauf gedeckter Schuldverschreibungen. Im März 2020 folgte ein zeitlich befristetes Pandemie-Notfallankaufprogramm (PEPP). „Die Ankäufe im Rahmen des PEPP erfolgen flexibel, wodurch Schwankungen im Zeitverlauf bei der Verteilung der Ankäufe hinsichtlich der Anlageklassen und der Länder möglich sind,“ hieß es.
Konkret wich die EZB schon vor 2019 immer weiter von den eigentlich festgelegten Regeln ab: Für das PSPP galt anfangs eine strikte Orientierung am Kapitalschlüssel der EZB, Anleihekäufe sollten proportional zu den Anteilen der nationalen Notenbanken des Eurosystems an der EZB erfolgen. Schon vor der Coronakrise wurden jedoch bei den billionenschweren Anleihekäufen die Titel hochverschuldeter Euro-Staaten stark übergewichtet. Vor der Pandemie seien mehr italienische, belgische, spanische und französische Staatsanleihen erworben worden, als es das Grundgerüst der Käufe eigentlich erlaubt habe, ergab eine Untersuchung des Mannheimer Wirtschaftsforschungsinstituts ZEW und der Brigitte Strube Stiftung im Juli 2020.
Die Abweichungen vom Schlüssel seien auch nicht nur vorübergehend zu beobachten, sondern zeigten sich im Anleihebestand. Deutschland ist stark untergewichtet. Aufgrund der durch die Pandemie noch erhöhten und beschleunigten Käufe, könnte das Eurosystem Anfang nächsten Jahres schon ein Drittel der Staatsverschuldung im Euroraum halten, heißt es in der Studie unter dem Titel „Sliding down the slippery slope?“
An diesem Punkt reichte es nun dem Bundesverfassungsgericht: Im Mai 2020 widersprach es auch dem Europäischen Gerichtshof: Handlungen und Entscheidungen europäischer Organe seien offensichtlich nicht von der europäischen Kompetenzordnung gedeckt. Sie könnten daher in Deutschland keine Wirksamkeit entfalten. Ultra Vires – jenseits der Gewalten – heißt der rechtliche Begriff, mit dem die EZB sich außerhalb der europäischen Verträge begeben habe.
Auch der EuGH habe sich aus deutscher Sicht falsch verhalten, so der Vorsitzende Voßkuhle. Er sei seiner Kontrollaufgabe nicht nachgekommen und habe nicht erkannt, dass die Anleihekäufe im Verhältnis zu ihren Nebenwirkungen unverhältnismäßig seien. Zwischen März 2015 und Ende 2018 hatte die Notenbank rund 2,6 Billionen Euro in Staatsanleihen und andere Wertpapiere investiert. Die Deutsche Bundesbank ist mit etwas mehr als 26 Prozent der größte Anteilseigner der EZB. Entsprechend groß ist auch ihr Anteil an den faulen Papieren.
Ab Frühjahr 2020 war die nächste Krise schon in vollem Gang: Covid 19 hatte die gesamte Eurozone zu Lockdowns gezwungen. Also ging das Gelddrucken weiter: Im Juni 2020 beschloss die Die Europäische Zentralbank, Notkaufprogramm für Anleihen um 600 Milliarden Euro auf insgesamt 1,35 Billionen Euro aufzustocken. Die Mindestlaufzeit wurde bis Ende Juni 2021 verlängert. EZB-Präsidentin Christine Lagarde betonte, man werde so lange kaufen, wie es nötig sei.
„NextGenerationEU“ heißt das Corona-Wiederaufbau-Programm, auf das sich die europäischen Staatschefs dann im Juli 2020 zusätzlich einigten. Es hat ein Volumen von 750 Milliarden Euro, welche – und das ist ganz neu – die EU-Kommission, stellvertretend für die gesamte EU, am Kapitalmarkt aufnehmen soll.
Bis zu 0,6 Prozent der nationalen Wirtschaftsleistungen sollen zusätzlich abgerufen werden können. 390 Milliarden Euro sollen als Zuschüsse und 360 Milliarden Euro als Kredite an die Mitgliedstaaten fließen. Dabei darf der Kredit, den ein Land der EU erhalten kann, den Höchstwert von 6,8 Prozent seines nationalen Bruttoinlandsproduktes (BIP) nicht übersteigen. Rückzahlbar sollen die 750 Milliarden bis 2058 sein…
Die Tilgung der gemeinsamen Schulden erfolgt im Falle von NextGenerationEU als feststehende Ausgabe aus dem EU-Haushalt. Es gibt daher zwar offiziell keine gemeinsame Haftung, wie sie bei Eurobonds bestehen würde. Deutschland soll wie die anderen Staaten nur über die Eigenmittel der EU haften, also die Beiträge auf Basis des Bruttonationaleinkommens, die es an den EU-Haushalt überweist. Das gilt allerdings nur, solange der Zusatzabruf der 0,6 Prozent des BiP nicht erfolgt.
Ob man das ‚Kind‘ nun Eurobonds nennt oder nicht, ist letztlich auch egal: Der Schuldenberg, für den die Mitgliedsstaaten Mitgliedsstaaten im Ernstfall haften müssen, müsste dann eben über entsprechend hohe Mitgliedsbeiträge abgetragen werden. Aber dazu wird es nicht kommen, denn das würde zu enormen Protesten führen. Also wird die Geldmaschine EZB immer mehr Geld drucken, Zahlungstermine für Kredite immer weiter in die Zukunft verschieben und keinen Staat Pleite gehen lassen.
Dazu passt auch der jüngste Beschluss der EZB vom Juni 2021: Die Anleihekäufe im Rahmen des Krisenprogramms sollten weiterhin „signifikant“ umfangreicher ausfallen als in den ersten Monaten des Jahres. Damit wolle sie „günstige Finanzierungskonditionen“ für die Unternehmen sicherstellen. Soll heißen: Die EZB reagiert auf einen Anstieg der Renditen am Markt für Staatsanleihen, der unter Umständen auch eine Verteuerung von Unternehmenskrediten bewirken und so den Aufschwung nach der Corona-Krise vorzeitig bremsen könnte. Zwar sieht sich die EZB im Moment mit steigenden Inflationsraten konfrontiert – hält diese aber für ein vorübergehendes Phänomen im Krisenausklang. Die Inflation in der Eurozone hatte im Mai erstmals 2 Prozent getragen. Mittelfristig glaubt die Zentralbank, dass die Raten wieder sinken.
Auch die Leitzinsen sollen unverändert bleiben, bis das Inflationsziel von 2 Prozent sicher erreicht sei, heißt es. Der Schlüsselsatz zur Versorgung der Geschäftsbanken mit Geld liegt bereits seit März 2016 auf dem Rekordtief von 0,0 Prozent. Der Ökonom Friedrich Heinemann vom Forschungsinstitut ZEW hält das ebenso wie der frühere EZB-Chefvolkswirt Otmar Issing für gefährlich: „Ob das Inflationsgespenst vorbeihuscht, wissen wir nicht“, sagte Issing. Die neue Strategie der amerikanischen Notenbank Federal Reserve, vorübergehend ein Überschießen der Inflationsrate über das Inflationsziel von zwei Prozent hinzunehmen, sei „relativ inflationsanfällig“ – und: „Wenn ein Schiff durch den Nebel segelt, sollte man nicht das Steuer festbinden“.
Bleibt die Frage, ob es überhaupt noch kurzfristig möglich sein kann, Anleihekäufe zu stoppen und Zinsen steigen zu lassen. Der Schuldenberg von Staaten und auch ihrer Wirtschaft ist gerade wegen der lockeren Geldpolitik, zuletzt auch wegen der Corona-Stützungsmaßnahmen extrem gestiegen. Würden jetzt die Zinsen steigen, wären die Raten noch schwieriger zu tilgen.
Die Schuldenunion, die zwar offiziell immer bestritten wird, ist längst eingetreten – und das entspricht auch dem eigentlichen Willen der Architekten Europas. „Der Widerstand gegen Veränderungen wird in der Krise geringer,“ sagte der heutige Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble im August 2020 der Neuen Westfälischen. „Wir können die Wirtschafts- und Finanzunion, die wir bisher nicht zustande gebracht haben, jetzt hinbekommen.“
Die Vereinigten Staaten von Europa, also. Grundsätzlich wäre es ja logisch, die EU so umzubauen, um ihr mehr Gewicht zu verschaffen. Aber die EU ist ein völlig anderes Konstrukt als die USA. Was sie hier tut, ist maximales Risiko – und der Erfolg ist bei weitem nicht garantiert. Nationalstaaten mit vielen Jahrhunderten Geschichte sprechen nicht nur unterschiedliche Sprachen und haben ganz unterschiedliche Regierungssysteme: Vor allem gibt es extreme Unterschiede in den nationalen Wirtschaftsleistungen und den Staatsschulden. Diese nicht stärker anzugleichen, bevor der Euro eingeführt wurde, war ganz sicher der größte Fehler ehrgeiziger
Politiker. Dazu kommen weitere Unterschiede: Während beispielsweise in Frankreich starke Gewerkschaften und nationale Proteste eine Anhebung des Rentenalters, das bei 62 Jahren für Männer und 58 für Frauen liegt, verhinderten, wird in Deutschland gerade das Renteneintrittsalter für alle mit 68 Jahren diskutiert. Bei einem engeren Zusammenwachsen der EU würden die Deutschen ganz sicher solche Unterschiede nicht mit tragen.
Allzu viele Mitgliedsländer der EU sind nicht eingetreten, weil sie Wirtschaftskraft beitragen könnten oder wollten, sondern weil sie viel Hilfe erwarten. Während man beispielsweise in Deutschland über selbst fahrende Autos streitet, fahren die Menschen in Rumänien immer noch mit Pferde- oder Ochsenkarren durch’s Land. Immer weniger starke Länder müssen in der Union Schulden für immer mehr schwache absichern. In dieser Situation mit immer höheren Schuldenbergen und unbegrenztem Drucken von Geld die gemeinsame Währung zu sichern, ist ein unüberschaubares Risiko.
Wenn es scheitert, sind alle pleite: Auch Deutschland.
Siehe auch:
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